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异化的司法审查权——新《行政诉讼法》实施后行政撤诉案件实证分析
作者:廖晶晶 时间:2018-07-27 分享给好友:

        一、异化之现象:行政撤诉案件数据展示

        2015.5.1-2016.12.31行政撤诉案件情况表

           

时间段受理案件总数 撤诉案件数撤诉案件占比
2015.5.1-2015.12.31 491224.49%
2016.1.1-2016.12.31 431841.86%
合计 923032.61%

       

        新《行政诉讼法》实施后的一年半时间,C市X区共受理行政案件92件,以撤诉方式件30,占受案总数的32.61%。

        2015年5月1日至2015年12月31日期间受案49件,以撤诉方式结案12件,占受案总数的24.49%;2016年全年受案43件,以撤诉方式结案18件,占受案总数的41.86%。撤诉案件总体呈现以下特点:

        (一)原告主动撤回起诉的案件数量较大

        撤诉的30件案件中,按撤诉处理的案件5件,占以撤诉方式结案数的16.66%,占受理案件总数的5.43%。原告主动申请撤回起诉的案件25件,占以撤诉方式结案数的83.33%,占受理案件总数的28.26%。

        (二)原告主动撤回起诉皆有书面申请

        原告主动撤回起诉的案件皆有书面申请,从申请的理由来看,明确载明经法院主持调解而申请撤诉的案件有5件,占撤诉案件总数的16.66%,占原告主动撤诉案件的20%;明确载明详细的申请撤诉理由,如行政机关主动履行义务的案件有6件,占撤诉案件总数的20%,占原告主动撤诉案件的24%;未明确载明申请撤诉理由,笼统表述为“自愿申请撤诉”的案件有14件,占撤诉案件数的46.66%,占原告主动撤诉案件的56%。

        (三)原告的撤诉申请一律得到法院准许

        25件原告主动申请撤诉的案件,无论是否载明申请撤诉理由,法院皆直接裁定予以准许,一律予以“绿灯放行”,而未对其申请理由进行实质审查。法律文书中表述为“经审查,原告的撤诉是在法律允许的范围内对自己权利所作的处分,本院予以准许”。

        二、异化之原因:行政案件撤诉的可得利益

        (一)法院:处理案件压力减小

        案多人少矛盾一直是法院面临的客观难题,对于法院行政审判庭而言,这种矛盾在立案登记制和司法责任制改革的双重境况下越发激烈。据统计,2016年,S省省会城市C市法院全年受理行政诉讼案件4388件,较2015年增加2.72%,约占S省行政诉讼案件受理总数的五成。 此外,C市法院还受理了非诉执行行政案件168件。而C市法院仅有43名行政审判员额法官(含院庭长),这意味着每一名行政审判法官要承担106件行政案件。这个数量相当于2014年C市法院全年的行政案件受理数量。

        除案件数量之外,行政案件本身的性质亦是造成法官办案压力的另一方面。不同于民事审判处理平等民事主体之间的纠纷,行政案件当事人双方本就有强弱之分,其背后有诸多牵扯,由此致使行政审判法官常言“行政案件裁判容易下判难”。随着社会的发展,城镇化进程的不断加快,土地征收、房屋拆迁案件数量急剧上升,从2016年C市法院受理行政案件的类型来看,土地征收案件占受案总数的13.76%,房屋拆迁占受案总数的5.51%。法院在处理这些案件时,往往遭受双重夹击,一是原告方维权的激动情绪,二是被告方冠之重大市政项目名头的无奈,如果原告主动撤诉,法院将松一大口气,从中解脱出来。

        此外,原告撤诉后,法院会直接作出准许原告撤诉的行政裁定书,由此避免制作行政判决书带来的风险和压力。据统计,制作一份行政判决书的时间是制作一份民事判决书时间的5-7倍。C市X区的行政庭法官办理行政案件的同时也在办理民事案件,其直言道“我一天可以写几份民事判决,但写一个行政判决却需要我近一周时间。”特别在强调裁判说理的当下,行政判决的“本院认为”部分极富技巧性,该部分不仅需要对原被告双方的争议焦点进行回应,还要对判决的理由进行必要的说理论证,谓之法官的最高智慧体现。不同于民事判决的简单直白,行政判决更像艺术作品,既要阐明观点,也要将观点的阐释控制在合理范围内,让原被告接受。一位资深行政庭法官表示,“行政机关存在问题的案件,其问题往往不只一个,而我们在写判决书时,只需要抓住最重要的一两个进行阐述即可,若程序和实体皆有问题,抓住程序问题即可,若实体有诸多问题,抓住最轻的一个即可。这样既能满足原告的诉讼目的,又不至于使被告太难堪,因为裁判文书的表述不当很有可能导致被告的不满,进而引发上诉等问题。”由此,基于原告主动撤诉的一份行政裁定书要比一份行政判决书要容易得多,法官承担的风险也要小得多,判决较之于裁定,法官的选择不言而喻。

        (二)行政机关:案件败诉风险降低

        行政机关是按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的,代表国家依法刑事行政权,组织和管理国家行政事务的国家机关,是国家权力机关的执行机关,是国家机构的重要组成部分。 从其性质而言,行政机关行使职权系国家权力的外化,而国家权力的属性是公权力,天然的具有权威性、约束力,及衍生而得的公信力,故行政机关行使职权应相应的伴随国家权力的特征。即言之,行政机关对其职权的不正当或错误行使,必将损害国家权力的权威及公信。因此,从行政机关的性质及其职权属性方面出发,行政机关必然不希望其不正当或者错误的职权行使事宜被公之于众。

        其次,从社会大众的猎奇心理而言,捕捉、挖掘行政机关漏洞、缺点的行为可谓趋之若鹜,由此极有可能造成矛盾无限的放大。加之行政机关的职能行使大多时候针对的是广大的社会民众或重大项目事业,牵涉面广、影响大。特别是某些行政行为的作出涉及各方利益,牵一发而动全身,如为某重大招商项目所进行的拆迁安置,一旦行政机关的行为在司法审查时被否定,行政机关面临的压力不仅是来自社会舆论的谴责,更多的是为更正自身行为所需要重新付出的努力,此两种局面,都是行政机关不愿承受的。

        行政机关对司法审查的否定行为即败诉结果十分敏感,不仅在于上述两方面原因,也在于其所处的考评环境。为进一步督促自身依法行政、规范执法,行政机关内部也在发力,其顶层也在为这一目标的实现设置相应的规范。据调查,C市各区(市)县的各行政机关皆将行政案件败诉率作为了年终考评的一项重要指标,一方面此做法反映了行政机关对司法审查的重视程度,另一方面也显示出行政机关败诉带来的重大利益影响。在行政行为无法补救时,对行政机关而言,原告主动撤诉是其减轻败诉风险免受前述各种压力的最优途径。

        (三)行政相对人:诉讼实际效果增强

        在我国这种普遍抗拒“官司”、拒绝“诉讼”的社会环境下,行政相对人选择行政诉讼往往是穷尽了其他方式不得而走的最后一步。而较之于行政机关处于弱势地位的行政相对人,其对行政机关是既愤懑又害怕的心态,愤懑源自于对自身权益的损害和忽略,害怕源自于行政机关的强势地位。其利用行政诉讼解决问题,一是希望通过法院这一中立机关实现自身的权利,二是希望行政机关以正式正面的态度回应其诉求,而不是推诿和拖沓。随着案件进入法院,行政机关对行政相对人的问题才会引起足够重视,而对于其自身已经认识的某些缺陷,其亦会积极地采取措施,如对于未履行职责的依法履行,对错误履行能够弥补的进行补救。行政相对人在其诉讼目的已达到的情况下,完成整个诉讼程序已无必要,最终选择撤诉的方式了结案件,减少耗费的时间与精力。

        同时,在某些行政赔偿案件中,法院为更好地实现诉源治理及化解矛盾,会召集行政案件当事人双方进行调解,促成行政机关主动积极地与行政相对人进行沟通,通过协商来来最大化地满足行政相对人的要求。在完成整个诉讼程序然而利益保障并不一定最大化,但诉讼调解方式却可以实现自身利益最大化的两种模式面前,行政相对人自然而然地愿意选择后者。

        此外,行政协议案件,即行政机关为了履行行政职责,实现行政管理目标,而与相对人经过协商达成的协议类案件中,行政机关在其签订及履行过程中享有行政优益权 ,行政相对人在了解这一情况后,为了尽可能的保护自身利益而更加愿意以协调的方式解决争议。

        三、异化之问题:司法审查权力的不当运行

        (一)行政相对人撤诉时权利并未完全实现

        原告起诉行政机关,其原因在于行政机关的行政行为侵犯了其合法权益,希望通过诉讼这一方式纠正行政机关的侵权行为。而实现这一目的,则是基于法院对事实的查明和责任的划分并作出判决。然而,原告主动撤诉的案件则不会完成这一程序,而是在法院作出判决甚至尚未开庭审理之前就对案件进行了人为的终止,此情况下对行政机关的行为定性尚未完成,因此,其权利还未真正实现。从调研情况来看,原告主动申请撤诉的25件案件中,明确载明撤诉理由的11件,而该11件案件的撤诉申请中明确表明其权利已经实现的有7件,仅显示通过法院调解而选择撤诉的有4件。与此同时,未明确载明申请撤诉理由的14件案件,原告的权利在撤诉时是否已经实现无从考证。此外,并不排除原告受行政机关诱使而申请撤诉的情形,在此情况下,因法院直接同意了原告的撤诉申请,有怠于行使司法审查权,间接致原告的权利于不顾之嫌。

        (二)不适合调解的案件被调解撤诉

        《行政诉讼法》第60条规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。根据调研情况,因调解而致使原告主动撤诉的案件有6件,其中,房屋登记案件3件,拆迁案件2件,劳动1件。根据法律规定,房屋登记案件并不属于行政调解案件的范围,由此显示司法实践对行政调解案件的范围进行了扩大,违背了立法本意。其次,拆迁类案件涉及行政补偿可以适用行政调解,但随之产生的问题是,这种行政调解有可能损害到国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。行政机关在拆迁前已经对安置补偿标准进行了明确公示,或在协议里进行了明确约定,然而某些行政相对人却利用行政机关的某些过错或违法行为来作为调解的筹码,换取更高的利益,行政机关为掩盖自己的错误或违法行为亦愿意作出让步,行政相对人通过这种行政调解获取的利益自然比其他按照拆迁协议进行补偿的群众利益更高。从此角度出发,这种行政调解打破了国家对行政拆迁安置补偿标准的确定,损害了国家利益。同时,亦是对其他按照拆迁协议补偿的群众利益的一种损害,而这样的群众往往众多,一定程度上也是对社会公共利益的损害。

        (三)法律规定被隐性突破

        《行政诉讼法》第62条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。该条明确了原告申请撤诉以及原告同意并申请撤诉的,人民法院对是否准许作出裁定,即人民法院对是否准许撤诉应当进行必要的审查。同时,《行政诉讼法》第101条规定,人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。而《民事诉讼法》第145条亦规定,宣判前,原告申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第238条规定,当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件,如果当事人有违反法律的行为需要依法处理的,人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理。法庭辩论终结后原告申请撤诉,被告不同意的,人民法院可以不予准许。从第383条规定关于二审程序撤诉的规定,原审原告申请撤回起诉,经其他当事人同意,且不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的,人民法院可以准许。准许撤诉的,应当一并裁定撤销一审裁判亦可看出,原告的申请撤诉并非都会得到法院的准许裁定,需要经过法院的审查条件,才会得到准许。故行政案件中,原告申请撤诉一律得到法院裁定准许的现状有隐性突破法律规定之嫌。

        四、异化之规制:司法审查权力的回归路径

        (一)严肃公正司法意识

        公正司法是现代社会政治民主、进步的重要标志,也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。 其基本内涵是在司法活动的过程中和结果中坚持和体现公平与正义的原则,这要求法院的审判过程遵循平等和正当原则,审判结果体现公平和正义的精神。 程序正当是结果正义的重要前提,只有审判过程遵循平等和正当,才能谋求审判结果公平和正义。然而,就目前的司法实践而言,行政审判工作并未完全实现审判过程的平等和正当。最大的体现在于行政审判工作人员并没有真正将行政机关和行政相对人放在平等的法律地位对待,办案过程中,即便对于行政机关的某些错误,也不直接点出,而选择避重就轻。如前所述,行政审判工作最大的难点不在于事实认定和法律适用,而在于如何以最简单、最缓和、最不可能产生后顾之忧的方式作出让行政机关与行政相对人都能相对接受的处理结果。由此,有学者曾言,法院的行政审判工作是为行政机关“抹事消包”的,行政审判的一大方式是为行政机关找出作出被诉行政行为的正当性理由。行政审判工作人员的这认识和做法违背了公正司法的要求,客观上促成了原告主动撤诉案件数量的增多,弱化了司法权对行政权的审查功能。为此,严肃行政审判工作人员公正司法观念,增强司法审查的主动性和自觉性,才是从根本上促进行政机关依法规范执法、减少原告主动撤诉案件的重要途径。

        (二)严履司法审查义务

        是否准许原告的撤诉申请,由人民法院裁定,这是行政诉讼法规定的一项基本原则。 人民法院作出裁定时,必须对原告的撤诉申请进行严格的审查,这是由司法权对行政权的审查作用所决定的,既体现司法的权威性,避免行政相对人出现滥诉行为,又有真实保障行政相对人权利之作用。行政相对人撤诉并不能规避人民法院对行政行为合法性的审查,更不能因原告撤诉而导致原本非法、瑕疵的行政行为得到法律认可。因此,对行政相对人的撤诉申请应该全面关注程序与实体两方面。程序方面,除了提出撤诉的申请时间要限定在一审裁判之前,也要限定撤诉申请提出的形式——必须是书面申请,且须有具体的原因及理由。同时须审查行政相对人申请撤诉的自愿性,防止非自愿申请撤诉的现象发生。实体方面,须审查行政相对人的撤诉申请是否有损害国家集体利益或他人利益之嫌,行政机关的行政行为是否存在明显违法或超越职权、滥用职权或事实认定明显错误等情形,行政相对人的撤诉申请原因是否存在其他违法法律规定的情形等,因行政审判的作用在于监督行政机关依法行政,故实体方面必须保证在查清案件事实的基础上再考虑是否准许行政相对人撤诉。只有当前述程序与实体方面若皆满足条件,法院才可裁定准许撤诉。

        (三)严格执行有限调解原则

        行政诉讼法仅对行政赔偿和行政补偿案件规定了适用调解 ,对于除此两类案件之外的案件依然倡导的是不适合调解。但司法实践中,为达到纠纷的快速化解和源头治理,行政审判工作人员对行政赔偿和行政补偿之外的案件仍然适用了协调方式。显然,协调的实质与调解无异,仍旧是对行政案件有限调解制度的一种变相突破,同时亦是原告申请撤诉案件增多的背后原因之一。对于原告行政相对人而言,其出于对法院的信任而接受参与法院主持的协调,一定程度上是对行政机关的妥协,如果能协调成功则皆大欢喜,但若无法协调成功,其实是对原告时间、精力的一种浪费。对于被告行政机关而言,法院主持调解容易让其产生侥幸心理,进而可能不会拿出最大的诚意参与调解,致使作为原告的行政相对人在调解中仍然无法实现其最大的合法权益。对于法院而言,主动组织行政案件当事人双方进行调解,本就是对司法审查权的弱化,更有甚者会理解为对行政机关的偏袒,有悖公平原则。因此,必须严格执行有限调解原则,即行政案件的调解,首先在于对法律规定的关于调解案件范围的遵守,其次是遵循当事人自主启动原则,然后是限制调解的次数和时限,最后才是作出具有法律效力的裁判文书,或是正确引导原告自愿对自身诉权作出处分。

        结语

        行政审判作为宪法和法律赋予人民法院的重要职责,是当前我国最重要的宪法和法律监督制度。行政权力的错误及不当行使,只有被通过司法权的审查,才可被发现,才可得到纠正。因此,对于行政权,行政审判权只有重拳出击,才能真正实现纠正行政机关违法行为、维持行政管理秩序、消除人民群众与行政机关的对立情绪、增进政府与公民之间的信任之作用。一味的为解决当前矛盾、解决个案争议而直接裁定准许原告撤诉之行为,不可取之,应当弃之。


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