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信息公开案件中滥用诉权现象研究——以高某等诉某发展与改革局信息公开案件延伸开去
作者:新都区人民法院 时间:2014-03-20 分享给好友:

        一、见微知著:以高某等诉信息公开案件为引
        原告高某于2013年10月10日通过挂号信的方式向被告某发展与改革局递交了政府信息公开申请表,申请公开征用某项地块所用的建设项目立项审批文件。被告收到申请后,未对原告高某做出任何答复。高某遂诉请法院依法确认被告不依法履行政府信息公开的行为违法,判令被告在三日内向原告公开申请获取的政府信息,法院经审理支持了高某的诉讼请求。之后出现与高某有相似诉请的晏某、吴某等诉信息公开案件,案件数量达25件。通过深入了解,笔者发现这类信息公开案件虽案情简单但案外却存在诸多滥诉端倪,并自《政府信息公开条例》颁布施行后呈现出泛滥之势。基于此,笔者将这类案件称之为滥诉类型的政府信息公开案件。从立法初衷来讲,《政府信息公开条例》在依法保障公民知情权、监督行政机关依法行政之外,还蕴含着希望公民合理运用诉权促进信息的最大化利用,从而创造出更多的社会价值。但遗憾的是,滥诉类型的信息公开案件不仅没有创造出相应的社会价值,甚至存在占用正当资源进而实现不正当目的之嫌疑。
        二、剥茧抽丝:信息公开案件中对滥诉行为的界定
        笔者所在的某基层法院为行政诉讼相对集中管辖试点法院,在2013年审结的39件行政诉讼案件中,行政信息公开类型案件19件,占48.7%,占比接近一半。而2014年截止2月底受理的71件行政诉讼案件中,行政信息公开类型案件39件,占54.9%,占比超过一半并呈上升趋势。数据表面似乎凸显了公民权利意识的加强,越来越多的公民正通过司法途径来实现自身的基本权利。然而这一切仅仅是“看上去很美”。《政府信息公开条例》总则第一条明确规定其立法目的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。深入分析该58件政府信息公开案件,笔者发现,真正出于生产生活所需而要求政府信息公开的案件为0,无一例外的是基于其他不正当目的而要求政府信息公开。信息公开类案件正逐渐成为滥诉的“重灾区”,并呈现出人员集团化、数量猛增化、方式纠缠化等特点。
        对于信息公开类案件中的滥诉行为,笔者认为可以从目的、形式、结果三个方面加以界定:一是原告诉请信息公开的目的在于变相施加压力,实现不正当利益。如前述案例中,高某之所以多次申请信息公开,其真实目的在于阻止合法征地拆迁行为,希望在征地补偿中得到其所期待的高额补偿。二是形式上多采用“面面俱到、数量取胜”的诉讼策略。前述案例中,高某在诉讼之前已是当地远近闻名的“老上访户”,其信息公开案件涉及各级政府、公安局、规划局、发改局等,远超正常公民信息公开的需求和范围。三是信息公开的结果对原告并不产生实质影响。前述案例中,尽管被告发改局因送达程序存在瑕疵而被确认违法,但现实中高某完全可以通过政府网络、电话咨询等方式迅速了解到欲申请公开的信息。经进一步挖掘,高某与行政机关间的实质性矛盾在于是否拆除其工厂围墙,信息公开与否并不影响该实质性矛盾的依法处理。
        三、滥诉之害:信息公开案件中滥诉行为的危害盘点
        (一)浪费司法资源
        司法资源作为一种稀缺资源,其最大的特点是有限性。尽管法院人、财、物较之以前已得到加强,但始终无法满足现代社会不断涌动的矛盾纠纷要求。而在“滥诉”案件中,“滥诉”行为表面上是一种权利启蒙信号,实质上是虚假的权利泡沫。前述高某诉信息公开案件实则是一起涉访案件,高某“信访”而不“信法”,信息公开之诉只是其达到信访目的的手段。这种情况在信息公开类案件中占到了较大比例,严重影响了司法效率,浪费了有限的司法资源。因为单纯就案件本身而言,该类案件法律关系并不复杂,法律事实调查工作也并不困难,真正的难点在于当事人的心态,原告方往往寄希望于通过诉讼向行政机关施压,进而逼迫行政机关接受其不当诉求,因此,在案件审理过程中,承办法官除了要多次重复并不复杂的法理阐释外,还需承担许多案外协调工作。同时,由于涉访信息并非常态化的信息需求,该种信息需求的满足并未触及当事人的实质纠纷,也就无益于当事人间实质纠纷的解决,唯一的结果是消耗了本就紧缺的司法资源,影响了司法效率,妨碍了其他诉讼纠纷的正常解决。
        (二)失信连锁反应
        诚实信用原则是从实体法扩展到诉讼法的一项“帝王条款”,在行政诉讼中体现为善。法是维护善益的武器,而非牟取恶益的工具。好比银行的信用卡,金钱额度与信用程度捆绑在一起,持卡人与银行间的合作建立在信任基础之上,透支信用则会破坏这种信任关系,让正常的金融秩序受到冲击。同理,诉讼之中如果违背善良、合理的诉讼目的,不仅会降低办案效率,打击承办人员的办案积极性,同时也会危及到司法权威,影响司法公信。如前述高某诉信息公开案件中,承办法官即使知道高某利用信息公开诉讼(其先后向各级政府、公安局、规划局、发改局等申请信息公开)进行“诉讼轰炸”并知晓其真实目的, 但依照现行法律规定,仍然必须按照正常的诉讼程序进行排期、庭前准备、开庭、评议、归档等大量工作。同时,法作为一种强制性的社会规范,具有强大的社会导向作用。假设当事人滥诉背后的不正当目的能如愿实现,更多的人就会效仿而至,从而产生以点带面的连锁反应。当上访人员“以诉代访”成为常态,信息公开变成“信访回流司法”的桥梁,法院将会面临前所未有的压力,正常的诉讼构架将处于崩溃的边缘。这种连锁反应甚至会扩大到社会层面,让社会对司法的权威性产生质疑。
        (三)破坏诉讼秩序
        “正义是社会制度的首要价值。” 正义的实现有赖于完备的诉讼程序,并进而需要一个稳定的诉讼秩序。然而,稳定的诉讼秩序必须承认权利的相对性,权利如果没有边界,他人的权利以及公共利益势必会遭到侵害。在高某诉信息公开案件中,尽管高某最终胜诉,但笔者实难将正义与其胜诉的结果联系在一起,高某不过是利用诉讼达到其不当目的而已。同时,其一旦达到诉讼目的,将会爆发更多“形式大于内容”的行政诉讼。如在高某诉某市规划局的案件中,法院最终判决该市规划局期限内作出答复,但高某并未就此息诉宁人,而是改变诉讼对象继续进行信息公开之诉。更有甚者,在晏某等诉信息公开系列案件中,晏某等人胜诉之后在法院又提起行政赔偿之诉。根据国家赔偿法的规定,这种信息公开所涉内容并不属于行政赔偿的范围。当然,这类诉讼均是“醉翁之意不在酒”,但却严重违背了司法机关对于诉讼程序的安排。“司法程序映射出国家的结构,就像一滴水可以折射出天空一样。” 诉讼秩序的稳定即是诉讼程序的有序运行,这种诉讼秩序需要司法机关对程序的合理引导。如果任由这类滥诉诉讼自由发展,法院对于诉讼程序的引导作用将会不断削弱,正常、稳定的诉讼秩序将会受到严重冲击并最终崩溃。
        四、原因之思:对信息公开案件中滥诉行为的成因分析
        (一)利益驱动
        讼争说到底是双方利益之间的冲突,每一方都想将自身利益最大化。根据现行的诉讼费收费办法的规定,行政诉讼案件无须关注标的额的大小,每件只需缴纳50元的案件受理费。在高某等诉信息公开案件中,诉讼费加上交通费都各项诉讼开支,其成本不会超过一千元,几乎可以忽略不计。但法院和被诉行政机关付出的代价却要远远超出这一标准。从庭前准备、送达、开庭、判决到归档,每一个诉讼环节都是对法院人力、物力、财力上的巨大消耗。同时,按照最高法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,全国行政审判正在试点推广行政案件相对集中管辖。笔者所在法院作为试点法院,行政诉讼中被告大多系规划、国土、发改等行政职能较多的部门。上述行政机关平时本就政务繁杂,加之异地受理,应诉成本自然成倍增长,由此也就增加了妥协的可能性。而这正是高某等滥诉人员期望看到的一种结果。从经济学角度来看,性价比是每个正常社会人做事的重要准则,信息公开进行滥诉所需成本在一千元左右,“收益”却能直接“打击”到行政机关,给他们形成前所未有的“烦恼和压力”,自然“何乐而不为”。
        (二)制度瑕疵
        选择信息公开作为实现诉求的突破口并非偶然。选择的背后是现有制度留下的“缝隙”:
        一是原告主体范围过于宽泛。《政府信息公开条例》第十三条规定,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请政府信息公开。应该说,这一条是公民知情权的延伸,这种扩展式的立法本意是为了推进行政公开的需要,但却给了滥诉者一个充分的“机会”。因为是否属于生产生活需要并不是严格审查,甚至连形式审查也谈不上,申请人完全可以先申请,然后再在必要的时候进行说明。退一步说,即使行政机关依照国务院办公厅《关于施行<政府信息公开条例>若干问题的意见》中第十四条的规定,认定申请人并无生产、生活、科研等特殊需要,从而不予提供,申请人也可以就此提起不履行信息公开法定职责之诉。实践中高某等即是这样操作。
        二是权责不一致,无惩罚机制。如前所述,在高某、晏某等信息公开系列案件中,司法机关和行政机关即使知道他们滥诉,也缺乏有效办法进行规制。如果说民事诉讼中的滥诉还可以通过民法中的原则性条款进行自由裁量的话,那么行政诉讼中的滥诉则是完全的盲点。同时,从道德层面上来说,社会似乎也更多地同情和支持这些滥诉人员,尽管某些时候行政机关和司法机关才是“哑巴吃黄莲,有苦难言”。也就是说,司法机关想通过让申请人承担滥诉赔偿责任不仅于法无据,在道德上也会被评价为“欺负弱势群体,侵害申请人知情权”。
        三是被告范围宽泛。一方面《政府信息公开条例》第二条规定的“信息”是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录、保存的信息。行政机关履职过程这一定义稍显笼统,一定形式是何种形式也未说明,这种模糊规定造成理论上任何政府信息都可以作为诉讼标的物。因为滥诉人员只需要交上挂号信,然后再在网上查询投递情况,若该政府机关未答复则可提起不履行法定职责之诉;若答复则又可以信息提供错误、未按照我方申请形式提供等理由提起诉讼。另一方面信息公开之诉几乎不存在诉讼期限的约束,因为信息公开之诉的起算点是从行政机关以某种形式向申请人提供信息或答复申请人之日起计算,如果行政机关没有答复,则是从行政机关超过法定期限不予答复之日起计算。 行政机关的答复是由政府信息公开申请引发的,申请时间由申请人自由掌握。退一万步讲,即使申请人不小心错过了诉讼期限,换个行政机关作为诉讼对象便可,故信息公开诉讼中几乎不存在诉讼期限的限制。滥诉人员可以任意“发难”、“攻击”各个行政机关。
        (三)错误理念
        经过对高某、晏某等信息公开案件的调研分析,高某等人遵循着相同的既定轨迹,即“行政复议→不服向上一级行政机关继续申请行政复议→不服提起行政诉讼→不服继续向中级人民法院提起上诉→向最高人民法院申诉、检察院申诉、向各级政府信访”。走完这一套程序基本上可以将维稳压力、考评压力结结实实地从上至下“贯彻”下来。滥诉人员还可能有B计划、C计划等,选择攻击其它政府部门或者胜诉之后提起行政赔偿之诉,可以说这是一个无限循环的诉讼“死结”,“死结”的制造者就是这些滥诉人员,在于其错误的诉讼观念。概而言之,即“误解、隐藏、工具”的错误观念:“误解”意指高某等滥诉人员对诉讼权的误读。高某等人意图通过挤占公共诉讼资源来逼迫政府机关“就范”。殊不知权利是有边界的,既然矛盾进入司法程序,就必须严格执行法定程序。同时,由于信息公开诉讼并不涉及当事双方的实质矛盾,并且这种“诉讼轰炸”还有可能激化矛盾,让行政机关疲于应付的同时,也降低了协调解决实质矛盾的可能性。“隐藏”指高某等滥诉人员回避真实目的,寄希望于通过诉讼来“曲线救国”,认为这样可以实现最终目的。但其结果很可能是主次颠倒,陷入矛盾难解的“泥淖”,到最后“赔了夫人又折兵”,不仅最终目的没实现,自己也浪费了大量精力在信息公开滥诉中;“工具”是指高某等滥诉人员将诉讼当做其追求私利的“工具”,忽略了司法资源的公共性,偏离了诚实信用这一正确的社会价值观。据笔者了解,高某、晏某等信息公开案件逐渐具有了区县联网、经验共享、“共同作战”的趋势,错误的观念是其重要推手。
        五、规制之策:对信息公开案件中滥诉行为的对策建议
        (一)明确滥诉责任
        滥诉本身是对公共利益的一种侵害,因此应当界定为一种侵权行为。如在美国,恶意诉讼被称为“无正当理由的诉讼”,行为人应当就其行为所导致的损害后果承担侵权责任。在澳门地区,则进一步明确了滥用诉权的行为方式和赔偿责任。但我国现行法律对滥诉的构成、行为种类、赔偿标准等均未明确,因此首先有必要在《行政诉讼法》、《侵权责任法》等相关法律中对滥诉行为加以界定,通过赋予法官更多的诉讼指挥权 来主动制止滥诉,避免陷入前文述及的尴尬局面。其次,应明确赔偿标准。针对具有典型滥诉特征的滥诉行为苛以相应赔偿责任,要求败诉方承担相对方因应诉而产生的所有费用(按实际发生计算,包括直接和间接损失),促使滥诉行为人重新评估诉讼风险,避免将信息公开诉讼作为“谋利工具”。最后针对有滥诉嫌疑的行政诉讼案件(以信息公开类诉讼为代表)考虑借鉴民事诉讼中的保证金制度。法院在立案审查阶段发现有滥诉苗头的,应进行相应规劝,规劝不成则要求当事人缴纳相应额度的保证金,作为经审查认定为滥诉行为后的赔偿责任保证。
        (二)细化法律依据
        一是明确原告资格。要求原告在申请政府信息公开时,应就“出于生产、生活、科研的需要”作出必要证明,明确该信息对原告能够产生可预见的利益影响,原告具备“诉的利益”。对于无法作出充分证明且有滥诉嫌疑的案件在立案阶段即予以“堵截”。
        二是加强司法防范。赋予行政审判合议庭对于滥诉行为一定的决定权,加大惩治滥权行为的力度。合议庭可以视情节轻重决定处罚,处罚内容即滥诉应当承担的赔偿责任,从轻到重,可以包含训诫、责令具结悔过、没收保证金、罚款等方式,尤其侧重于经济方面的处罚。同时,对于发现背后有律师教唆、参与滥诉的,向司法局及时发出司法建议,规范律师执业行为。
        三是明确被告范围。主要可从“政府信息”和诉讼时效两个方面加以确定。首先清晰界定“政府信息”,正面列举可申请公开的政府信息的典型种类,同时从反面排除不属于信息公开诉讼范围的信息,避免产生类似于要求公开“某领导下班之后去哪”的闹剧,以有效提高行政资源使用效率,让行政机关将更多的精力放在公开“有效信息”上。更重要的是,在最大程度上阻止滥诉人员肆意将行政机关作为“靶子”的行为。对于诉讼时效,笔者建议可分为主动公开和依申请公开两类。《政府信息公开条例》中第十至第十二条系行政机关重点公开并主动公开的信息,由于该类信息是由社会经济发展而产生,具有时效性,因此应当将诉讼时效起算点设置为信息正式对外公布之日起,诉讼时效可以考虑延长至4年左右;而对于依申请公开的信息由于涉及到前已提及的严格审查、充分证明,其诉讼时效可与现行规定一致。
        (三)加强法治引导
        防止滥诉的内涵建设最关键在于加强引导,既要防止过犹不及,也要警惕冷漠淡然。主要涉及的群体是参与滥诉的律师和发起滥诉的公民。从目前的受案情况及调查了解到的信息来看,所有滥诉案件都是“精心策划”而成,普通公民目前很难有这样的“策划创意”和“策划经验”。尽管隐藏于普通公民后的律师或法律工作者并不直接参与诉讼,但却是滥诉行为的实际掌控者,对此需“软硬兼施”:一方面要与司法局、公安机关等共同配合,深入调查,排查“重点风险对象”,强调滥诉的危害和需要承担的责任,视情节轻重施以包括警告、经济制裁、吊销职业资格等惩治方式;另一方面笔者认为司法机关应加强对律师的职业道德教育,邀请具有信息公开类型案件审判经验的法官参与座谈会,通过案例形式阐释信息公开滥诉带来的“损人不利己”的后果,同时重点向律师群体分析鼓动当事人滥诉背后的代理风险。
        发起滥诉的公民、法院及应诉的行政机关都是信息公开滥诉的受害者。如果发起滥诉的公民能够理解这一点,信息公开滥诉局面将会得到极大地改善。对于如何让其理解这一点,笔者认为关键在于平台的搭建,即搭建诉前三方沟通的平台。具体可由法院居中,邀请行政机关相关人员参与协调会,在法律框架下讨论滥诉人员的真实诉求是否能够得到法律支持。对于经双方协商能够达成经济上合意的,原告可以申请全部撤诉,从而实现案结事了。即使双方无法达成合意,通过协商也可以让原告明白法律上不能支持的原因,让其明白即使通过滥诉也是于事无补,从而有利于案件的后续处理。
                                                                                                      (作者:成都市新都区人民法院行政庭  门贝利)

 

 

 

 

 

 

 

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